N & E
Napoléon & Empire

Le Conseil d'État

Liste des membres du Conseil d'Etat.

Le Conseil d'Etat est un corps institué par la constitution de l'an VIII et qui se situe, par ordre de préséance, au second rang de l'État, immédiatement après le Sénat. Il partage avec ce dernier, le Corps législatif et le Tribunat, le privilège de recevoir le serment du chef de l'Etat lors de sa prise de fonction. Il jouit également de quelques privilèges juridiques et le traitement accordé à ses membres est généreux : 25 000 francs par an pour les conseillers, 30 000 francs par an pour les présidents de section, sans compter les gratifications supplémentaires de 10 000 à 15 000 francs dont Napoléon n'est pas avare.

Installation du Conseil d'Etat au palais du Petit-Luxembourg, le 25 décembre 1799
Installation du Conseil d'Etat au palais du Petit-Luxembourg, le 25 décembre 1799
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Bien que ses avis ne soient que consultatif, le rôle du Conseil d'Etat est considérable. Il participe activement, souvent sous la présidence de Napoléon lui-même, à l'élaboration des réformes administratives qui bouleversent l'organisation économique, politique et sociale de l'Europe ; tous les codes qui font la gloire du régime y seront examinés ou conçus ; à plusieurs reprises, Napoléon change d'opinion sous son influence.

Organisation

Les membres du conseil portent le titre de conseillers d'État. Ils sont nommés et révocables par le Premier Consul puis l'Empereur mais il n'y aura, durant la période napoléonienne, que deux révocations : celle de Nicolas Frochot et celle de Portalis fils. Le conseil est divisé en cinq sections : une section des finances, une section de législation civile et criminelle, une section de la guerre, une section de la marine, une section de l'intérieur. Chacune est présidée par un conseiller désigné chaque année par le Premier consul puis l'Empereur.

Les conseillers nommés le 4 nivôse an VIII sont au nombre de vingt-neuf. Ils seront quarante à la fin de l'an VIII. Leur choix fait montre d'un grand éclectisme politique. Il y a là d'anciens feuillants comme Claude-Ambroise Régnier ou Michel Regnaud de Saint-Jean d'Angély ; des royalistes comme Jean Devaisne ou Bertrand Dufresne ; des jacobins comme Guillaume Brune ou Pierre-François Réal. C'est que le Premier consul a voulu privilégier la compétence, surtout juridique, et la solidité.

L'arrêté du 7 fructidor an VIII répartit les conseillers en deux catégories : ceux qui travaillent à Paris au sein du Conseil et ceux qui sont mis à la disposition d'autres administrations, de façon permanente ou pour une mission temporaire. Les premiers sont dits en service ordinaire, les autres en service extraordinaire. Parmi ces derniers, certains exerceront la fonction de préfet, d'autres suivront les armées en campagne ou seront chargés de la réorganisation administrative des territoires annexés.

En 1803, un décret institue les auditeurs : ce sont des membres plus jeunes qui viennent au conseil s'y former. En 1806 apparaissent les maîtres des requêtes, qui se situent hiérarchiquement entre les auditeurs et les Conseillers d'Etat proprement dits. Tous peuvent servir en service ordinaire ou en service extraordinaire. Cette organisation fait du Conseil d'État une pépinière d'administrateurs auxquels les plus brillantes carrières sont promises : la majorité des ministres nommés après 1800 sont issus du Conseil d'Etat : François Barbé-Marbois, Jean-François-Aimé Dejean, Claude-Ambroise Regnier, Jean-Étienne-Marie Portalis, Jean-Baptiste de Nompère de Champagny, Nicolas-François Mollien, Henri-Jacques-Guillaume Clarke, Emmanuel Crétet, Félix Bigot de Préameneu, Jean-Pierre Bachasson de Montalivet, Jean-Gérard Lacuée, Pierre-Antoine Daru, Mathieu Molé.

Napoléon souhaitant ouvrir le Conseil à des représentant des régions annexés, six Italiens (Pierre Galli Della Loggia, Antoine Asinari Saint-Marsan, Louis Corvetto, Joseph Giunti, Marie-Joseph Néri Corsini, Vincenzo Bartolucci), un Rhénan (Gérard Deloë), quatre Hollandais (Jean-Henri Appelius, Cornelis Felix Van Maanen, Isaac Gogel, Paulus Van der Heim) et un Allemand (Emmerich Dalberg) furent nommés conseillers d'État de 1802 à 1811.

Missions

Durant le Consulat et l'Empire, le Conseil d'Etat remplit trois rôles : législatif, administratif et juridique.

Rôle législatif

Le rôle législatif du Conseil d'Etat découle de l'article 52 de la Constitution – Sous la direction des consuls, un Conseil d'Etat est chargé de rédiger les projets de lois et les règlements d'administration publique...  – mais il est, dans les faits, bien plus large que ce qu'elle prévoit et même supérieur à celui du Corps législatif.

Rédaction et présentation des projets de lois devant le Corps législatif

L'activité du Conseil d'Etat dans la préparation des lois ne se limite pas, en effet, à l'attribution purement technique décrite par l'article 52. Dans la pratique, le gouvernement le consulte également sur le contenu politique et social des textes qu'il le charge de rédiger. La Constitution, qui interdit au Tribunat comme au Corps législatif d'amender les lois qui sont soumises à leur vote, explique ce recours à un organe administratif mais change la nature de ce dernier en amplifiant de façon considérable son influence. D'ailleurs, le Conseil d'Etat ne se contente pas de préparer les lois, il intervient aussi dans l'élaboration de certaines sénatus-consultes, de règlements, de décrets et d'arrêtés. Seul les textes des traités ne lui sont pas soumis.

Une fois le projet rédigé, la Constitution (article 53) confie au Conseil d'Etat le soin de le présenter devant le Corps législatif. De un à trois membres du Conseil sont, pour ce faire, choisis par le gouvernement.

Les avis du Conseil

Le Conseil d'Etat intervient en outre dans l'interprétation de la loi par des avis, conformément à l'article 11 du règlement du 5 nivôse an VIII (26 décembre 1799) : le Conseil d'État développe le sens des lois sur le renvoi qui lui est fait par les consuls des questions qui leur ont été présentées. Ces avis, lorsqu'ils sont approuvés par Napoléon – ce qui ne sera pas toujours le cas – sont publiés et prennent dès lors force de loi, ce que la cour de Cassation entérine dès le Consulat.

Rédaction des codes

L'aspect le plus connu de l'action du Conseil d'Etat en matière législative est cependant la rédaction des cinq grands codes napoléoniens : Code civil (1804), Code de procédure civile (1806), Code de commerce (1807), Code d'instruction criminelle (1808), Code pénal (1810).

Tous intégrent en un ensemble unitaire des règles anciennes et les principes nouveaux sur lesquels s'est fondée la société issue de la Révolution. Le Code Civil, le plus remarquable de tous, est celui à la conception duquel Napoléon s'intéresse le plus. Après le premier examen opéré par la section de Législation, le Premier Consul préside en personne cinquante-sept des cent-deux séances du Conseil d'Etat réuni en assemblée générale nécessaires à son élaboration. Le « Code Civil des Français » est publié le 21 mars 1804. Ce travail, dont l'Empereur déchu affirmera encore en 1818 qu'il y voit le plus sûr fondement de sa gloire future, recueille rapidement l'accord général – ce qui témoigne de la hauteur de vue de ses rédacteurs.

Les autres codes sont également préparés par la section de législation mais Napoléon lui-même s'implique beaucoup moins dans leur rédaction.

Rôle administratif

Les compétences du Conseil d'Etat en la matière sont multiples.

Il rédige les textes réglant les modalités d'applications des lois et des décrets ; les recours pour abus en matière ecclésiastique lui sont soumis, conformément aux Articles organiques du Concordat ; un décret du 11 juin 1806 lui donne le droit d'intervenir dans la haute police administrative puisqu'il peut examiner la conduite d'un fonctionnaire, en vue de proposer des poursuites pénales ou des sanctions administratives. De plus, il arrive à l'Empereur, de sa propre autorité, d'étendre la compétence du Conseil au fonctionnement de nombreux services publics. Exemple : le budget des communes Hollandaises, d'Illyrie et des pays hanséatiques, lorsqu'il est supérieur à 20 000 francs, doit passer devant la section de l'Intérieur.

Rôle juridique

La Constitution de l'an VIII, précisée par le règlement du 5 nivôse an VIII, confie au Conseil d'Etat le soin de se prononcer sur les conflits d'attribution entre tribunaux judiciaires et administration concernant des litiges entre personne publique et personne privée ainsi que sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise au ministre. Dans les deux cas, le Conseil agit après renvoi par les Consuls puis par l'Empereur.

Le Conseil d'Etat juge également en appel dans les cas de contentieux administratif départemental. Il examine aussi les recours contre les décisions rendues par le conseil des prises maritimes et (après 1807) la Cour des Comptes. Il n'est pas tenu de motiver sa décision. La saisine du Conseil est du ressort du chef de l'Etat. Les jugements sont rendus sous l'autorité de ce dernier, bien qu'il n'intervienne pas dans le jugement et se réserve le droit de ne pas en tenir compte.

Durant le Consulat et l'Empire, le rôle judiciaire du Conseil d'Etat ne représente qu'une faible partie de son activité. Cela n'empêche pourtant pas la création d'une commission du contentieux, qui examine les litiges avant la délibération du conseil et à laquelle un individu privé peut adresser directement son recours.

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